观点指数 在9月28日观点指数研究院发布的《探索求变 | 2026年9月城市更新发展报告》中，其提及，湖南、云南、广东、河南、安徽等多省在报告期内密集发布“十五五”城市更新规划或三年行动方案，量化目标明确、操作规范细化，说明地方不再是“等政策、要资金”的被动角色，而是在国家制度框架内主动制定实施方案。城市更新已进入目标管理驱动的执行阶段。

地方从被动接令到主动谋划，“十五五”规划密集落地

期内，城市更新市场最显著的变化，是地方角色的根本转换。过去地方在城市更新中长期处于“等政策、要资金”的被动位置，国家出什么框架就接什么任务。

这一轮从河南、云南、湖南、安徽到广东，省级层面在国家制度框架内主动制定实施方案、量化目标和操作规范，把顶层设计细化为可执行的地方行动。从8月底到9月中旬，半个多月内，五份省级城市更新文件密集出台。

8月28日，陕西发布《陕西省“城市更新贷”财政贴息实施方案》。方案对2026年1月1日后签订贷款合同并放款的城市更新重点领域项目给予财政贴息，政策实施期暂定1年。

方案明确，贴息对象为使用“城市更新贷”的独立法人企业，要求贷款项目在省域内实施、企业经营管理规范、财务状况良好、纳税信用优良，且近3年内未被纳入严重失信主体名单。

贴息政策重点支持六大领域，包括城市燃气、供热、供水等老化管道及设施建设改造，污水垃圾收集处理设施建设改造等；老旧街区、厂区及老旧火车站周边街区的基础设施和公共服务设施改造提升；完整社区建设与小区配套设施改造；历史城区街区保护修复、社区公园、口袋公园等。

8月31日，河南启动城市更新重点工程三年行动，提出力争全年建设完整社区300个、更新住宅老旧电梯2000台、新增城市公共停车泊位5万个以上。

9月4日，云南印发《云南省“十五五”城市更新行动规划》，到2030年，城市更新体制机制、支持政策和管理制度不断完善，可持续城市更新模式基本形成，城市开发建设方式转型初见成效。

9月8日，湖南出台《城市更新三年行动实施方案（2026—2028年）》，明确到2028年改造城镇老旧小区4000个、完成老旧住房自主更新1.8万套。

观点指数观察到，这一系列政策特点：一是老旧小区改造是所有省份都排在首位的更新类型，因其民生属性强、技术门槛低、资金平衡相对容易，成为城市更新最易规模化推进的领域；二是定量指标明确，每个数字都对应着可督查、可追溯的工作任务，反映出城市更新已进入目标管理驱动的执行阶段。

如果说量化目标解决了“改什么、改多少”， 安徽和广东的文件则进一步回答了“谁来改、怎么改”的问题。

9月9日，安徽发布《安徽省城市更新“十五五”规划》，规划指出要健全多主体协同参与机制，支持国有企业通过控股、参股、资产入股、作价出资等多元方式深度参与城市更新，促进国有资产保值增值。本质是让国企以市场化方式深度介入项目的投资、建设和运营全链条，而非仅作为政府的融资工具。

9月13日，广东一次性印发4项城市更新规范指引。规范指引贯穿项目谋划、建设、运营全周期，明确“体检—更新—评估—提升”循环推进的一体化工作程序，把更新从一次性工程改造延伸为持续滚动的闭环管理。

执行层面，广东前8个月新开工改造城镇老旧小区1106个、惠及居民24万户。分地区看，汕头、中山、茂名、肇庆、清远、揭阳等6个地市开工率达到100%；珠海、佛山、东莞、广州、中山开工数较多。

今年以来，广东启动建设城市更新重点片区72个，实施城市更新项目3789个，获得中央各类补助资金超250亿元，上半年完成投资2391亿元。

与项目端主动谋划相呼应，资金端的退出通道在本期出现标志性突破。创金合信北京国资公司公募REIT在深交所挂牌上市，这是全国首单“科技创新+城市更新”双主题商业不动产公募REIT，也是深交所首单商业不动产公募REIT。

城市更新项目长期以来的典型痛点是投资规模大、回收周期长、退出渠道窄，过去资金来源主要依赖银行贷款和政府财政，资金一旦投进去就被长期锁定在存量不动产里，前期投资者无法回笼，社会资本自然不敢长钱长投。

更新改造后的成熟资产通过资产证券化转化为可流通的金融产品，让前期投资者能够实现退出回收，本质上是给沉淀在城市更新里的存量资金开了一个出口。

城市更新项目贷款管理办法出台，有效解决“伪更新”难题

本月城市更新顶层政策密集落地，融资制度框架基本成型，城市更新正从政府主导的项目化推进转向市场化、可持续的制度化推进。

8月28日，金融监管总局、住房城乡建设部联合发布《城市更新项目贷款管理办法（试行）》，主要设立专属“城市更新项目贷款”品种，覆盖既有建筑改造、老旧小区整治、完整社区建设、城中村更新等八类用途。

此外，文件还明确贷款不得新增地方政府隐性债务、不得接受政府隐性增信；划定负面清单（不得用于缴纳土地出让金、净地供应前征拆安置补偿等）；实行资金封闭管理，允许以经营权、收费权等应收账款质押，推动城市更新融资走市场化、可持续路子。

这一制度设计直接改变了过去地方平台公司以城市更新名义融资、实际用于土地一级开发和财政周转的变相举债路径。

长期以来，城市更新被部分地方政府视为绕开债务监管的融资通道，项目自身现金流是否平衡、运营收益能否覆盖成本，并不是融资审批的核心考量，最终形成大量依赖政府兜底承诺的隐性债务。

新规下，中央只提供市场化的融资工具和制度框架，项目的现金流平衡、运营收益和风险承担全部落到实施主体，地方政府不能再以任何形式提供兜底。

更关键的是，这份贷款办法并非先放开融资再强调风险，而是将风险防控直接嵌入产品设计本身。负面清单明确了贷款“不能干什么”，资金封闭管理确保“钱花在该花的地方”，允许以经营权、收费权等应收账款质押的安排，则要求项目本身必须具备真实现金流。

能够产生稳定经营收益的城市更新项目才配获得融资支持，那些靠土地增值预期、靠政府兜底承诺的“伪更新”项目将从融资端被直接过滤。这种从源头筛选项目的制度设计，比事后监管追债要有效得多。

融资制度框架搭建的同时，国务院常务会议对城市地下管网建设的部署，揭示了城市更新投资空间的隐性主战场。

8月31日，国务院常务会议部署城市地下管网建设，要求以系统思维加快推进燃气、供水、排水、污水、供热等管网和综合管廊衔接；明确“十五五”时期全国将建设改造城市地下管网约77万公里，相关目标纳入城市更新规划，地下管网改造成为城市更新的重要抓手。

此前，地下管网改造多依附于老旧小区改造和道路建设零散推进，缺乏系统性谋划。将77万公里管网改造单独量化、纳入城市更新规划体系，一方面为城市更新提供确定性的投资基数和项目储备，另一方面也与老旧小区改造、完整社区建设形成天然协同，老旧小区改造必须同步更新水电气热管线，完整社区建设离不开地下管网的系统支撑。

管网改造纳入城市更新框架后，融资工具的适用范围也随之扩展，地下市政设施的经营收益和财政付费机制有望成为城市更新项目现金流的重要组成部分。

9月8日，国务院城市更新专题学习强调建立可持续的城市更新模式，提出三个“突出”重点方向（突出增强防灾减灾能力、突出提高宜居宜业水平、突出塑造城市特色风貌）；要求加快完善政策制度体系，强化法治保障，适时调整优化规划、用地、财税、金融等政策，为城市更新从“项目化推进”走向“制度化推进”提供顶层指引。

宜居宜业对应老旧小区、完整社区等民生类更新，延续了“四好”建设的民生导向；城市特色风貌则是对过去“千城一面”、“大拆大建” 模式的纠偏，强调历史文化保护和有机更新。

对市场主体而言，融资端不再有政府兜底的模糊地带，项目能否获得资金支持取决于自身经营现金流的真实可测性。投资端不再局限于房屋本体改造，地下管网、防灾减灾等市政设施构成了新的增量空间。价值端不再以拆建规模论英雄，宜居品质和城市特色成为项目评价的核心标准。

城市更新的市场化可持续，本质上就是让真正能产生价值的项目获得资金、获得空间、获得政策支持。

本文节选自《探索求变 | 2026年9月城市更新发展报告》
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