观点指数 在4月2日观点指数研究院发布的《城市更新：焕发生机》报告中，其指出举办或发布城市更新相关会议/文件的单位主要是国家住房和城乡建设部，占比超40%。从城市更新细分工作来看，城中村改造是主要的工作重心。

城市更新高质量发展，城中村改造“打头阵”

2026年3月5日，十四届全国人大四次会议中政府工作报告提及，高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。加强城市基础设施生命线安全工程建设，提升高层建筑火灾防范和救援能力。建设创新型产业社区、商务社区，推动城市治理智慧化精细化，建设现代化人民城市。

数据显示，2024年我国常住人口城镇化率为67%，2021-2024年城镇化率年均增长0.78个百分点，而户籍人口城镇化率不足50%。

可以看到，中国城镇化进程还有一定的空间，而当下城镇化已经从“增量扩张”迈向“存量提质”。城市更新已上升为国家战略，成为推动城市高质量发展、满足人民美好生活需要、促进经济稳定增长的核心引擎。

据观点指数不完全统计，过去一年从中央到地方，从顶层设计到基层项目实践，城市更新领域呈现出政策体系加速完善、资金保障持续加力、改造模式多元创新、市场主体深度参与、社会效益与经济效益并重等特征。

从月份表现来看，关于城市更新相关会议和文件月均较为平均。

值得注意的是，2025年5月，中办、国办发布《关于持续推进城市更新行动的意见》，对城市更新工作作出顶层设计。

主要涉及八个方面的任务：加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。

明确未来很长一段时间城市更新任务的基本要求，总的来看就是保护与开发并存，减少大拆大建，鼓励存量空间升维。

2025年7月，中央城市工作会议召开，要求以推进城市更新为重要抓手。政策出台从“量增长”转向“质提升”。改革“由易到难”，逐步进入深水区。“十五五”规划建议提出“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。2025年12月召开的中央经济工作会议提出“高质量推进城市更新”。

观点指数认为，城市更新系统部署工作在2025年有了一个全新的演绎。对比近两年关于政府工作报告中对于城市更新的表述，从2024年“稳步实施”、2025年“持续推进”到2026年 “高质量推进”。可以看到，对推进城市更新的工作进度进行了系统性强化。

据观点指数不完全统计，关于城市更新发布相关会议/文件的单位主要是国家住房和城乡建设部，占比超40%。其次是中央、国家发改委和国家统计局，为顺位第二的发布单位。住房与城乡建设部在城市更新工作中占主导地位。

从城市更新细分工作来看，城中村改造是主要的工作重心。2025年，全国新开工改造城镇老旧小区2.71万个、499万户，共完成投资1332亿元。

国家开发银行披露，截至2025年8月末，“十四五”以来累计发放保障性住房贷款48亿元、城中村改造专项借款9781亿元、“平急两用”公共基础设施建设贷款407亿元。

观点指数认为，城中村普遍存在‌房屋老旧、基础设施落后、消防安全隐患突出、公共卫生条件差‌等问题‌。城中村改造可提升住房成套率，完善供水、供电、排水、燃气、通信等市政配套，推进无障碍和“适老化”改造，显著提高居民生活品质‌。城中村改造可以优化城市空间结构，提高土地利用效率‌。通过改造可‌盘活存量土地资源‌，释放低效用地，支撑城市功能升级和产业转型‌。

住建部指出，2026年，要以“绣花”功夫精细化推进城镇老旧小区改造、完整社区建设、“口袋公园”建设、绿地开放共享、“温暖工程”建设、城市小微公共空间改造，提升无障碍适老化环境品质。

住建部明确了城中村改造的“拆除新建、整治提升、拆整结合”三种方式，并将实施范围从35个300万人口以上大城市扩大至全国地级及以上城市，极大地拓展了政策的覆盖面。

城市更新从早期侧重“人居环境”等抽象概念，逐步转向“城中村、危旧房、老旧厂区”等具象实体，形成“城市服务、产城融合”等系统化更新理念。

实际上，更重要的是提升存量空间效率，将低效功能区改造成高效赋能区，使有限的空间焕发生机。这样做一方面有利于人居环境改善，另一方面适应了空间市场需求。

存量提质增效，城市更新设施以独立类别纳入REITs版图

地方层面，城市更新条例频出，城市更新成为城市发展的核心议题。各地城市更新工作持续深入，老旧小区、城中村改造及地下管网改造等是城市更新的重要内容。

具体来看，珠海《珠海市香洲区2025年政府投资项目计划》中提及，老旧小区和城中村改造项目数量最多，共27项，涉及改造面积超145万平方米，总投资额23.89亿元。天津河西区今年共计改造100个老旧小区，总面积480万平方米。重庆2025年滚动实施城中村改造项目150个。石家庄五大城中村改造规划确定，总面积近4000亩。

各地方通过发布城市更新年度规划目标，有序推进城市更新工作，如发布改造数量、面积、投资项目数等方面。

城市更新总规划也带来一系列涉及上下游产业链的机会。如防水、管材、涂料等消费建材，以及受益城市基础设施与公共空间更新建设的地下管网、园林绿化等。武汉2025年计划在既有住宅中加装电梯1000部。

从改造模式来看，各地方也提出或树立具有代表性的模式。大连提及，城中村改造坚决摒弃以房地产开发为主的改造方式。南昌首例危房“原拆原建”完成重建，32户居民乔迁新居。

2025年2月，浙江省首个采用自主更新模式进行重建的危旧房小区浙工新村正式交房。该项目由548户居民自筹资金约4.7亿元，占小区整体更新费用的80%以上，不足部分则由旧房改造、加装电梯、未来社区等专项资金补齐。

当然，很多改造项目仍是以金融方式来畅通资金渠道，尤其是涉及到地方层面的改造项目。

更常见的是以发专项债的方式获取改造资金。浙江组建城市更新金融服务团，并同步公布第一批金融服务重点片区项目。据悉，浙江共有49个片区项目列入第一批城市更新金融服务重点项目，预计总投资额超过1100亿元。

广东在《广东省提振消费专项行动实施方案》中指出，要用好地方政府专项债券可用于资本金政策，积极稳妥有序推进新模式下的城中村改造。扎实推进老旧小区改造，2025年新开工改造老旧小区不少于600个，启动2.65万台住宅老旧电梯更新。

值得注意的是，期内中国资本市场和城市发展领域迎来了一项重要的政策利好。国家发展改革委印发了《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》（以下简称《清单》）。

这份文件不仅是对过往REITs试点经验的总结与固化，更是一次极具战略深意的“扩围”与“升维”。城市更新领域适用的REITs，仅仅涉及保障性租赁住房、交通基础设施、园区基础设施等资产类型，主要服务于已经成功实现商业化或能稳定创收的资产。

据了解，此次《清单》最大的亮点之一，是将“城市更新设施”作为一个独立的类别纳入REITs的版图。根据《清单》，纳入范围的项目包括“老旧街区、老旧厂区更新改造项目”，以及涵盖多种资产类型的城市更新综合设施项目。

不过要关注到的是，对城市更新等领域发起人有进一步的要求。城市更新等领域的项目发起人（原始权益人）应为开展相关业务的独立法人主体，“不得从事商品住宅开发业务”。这是一项关键条件，推动参与主体必须从传统的“开发卖房”思维，转向专注于长期的“持有运营”和服务提供。

此外，也有利于资金渠道的多元化发展，城市更新金融支持进一步放大。当前有地方政府专项债券、政策性银行专项贷款、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等创新路径可供选择。

地方层面，贵州提出，用好新型政策性金融工具、银行贷款、公募REITs等，设立城市更新基金和专项引导资金，为城市更新项目提供多元化的金融支持。天津提出，创新央企、民企参与模式，引育专业化运营团队，完善多元化投融资方式和市场化更新机制。一个是通过各种不同的金融工具获得金融支持，另一个则是寻找不同主体的资金源。

目前，无论是中央层面还是地方层面，针对城市更新项目的资金来源依然需要寻求多种方式解决。毕竟城市更新资金来源少、融资难等问题并不罕见。建立“投入产出能平衡、政府财力能承受、项目运营能持久”的可持续融资模式还需要更多可以跑通的案例去实现。

制度趋向规范，金融与模式领先

北京2025年北京将重点打造民生工程，包括实施500个市属老旧小区综合整治、老楼加装电梯完工600部等。“十四五”期间北京市属老旧小区改造已实施约7800万平方米。

北京发行了一批地方政府债券，包括101亿元一般债券和462.9亿元专项债券，均为新增债券。募集资金主要用于棚户区改造、城中村改造、土地储备、园区基础设施、环境整治、新型基础设施等领域。

期内，北京经开区城市更新类REITs（公募不动产投资信托基金）产品“中信证券-北京亦庄城市更新资产支持专项计划（城市更新）落地。亦庄控股旗下城市更新公司作为核心原始权益人及资产服务机构。

作为全国首单城市更新类REITs产品，该产品是经开区在金融创新与城市更新领域的一次重要突破。

上海提出要建设品质宜居城市，全面推进城市更新，到2025年底，全面完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造；到2026年底，全面启动城中村整体改造项目；到2027年底，全面完成小梁薄板房屋改造工作。

上海发布了《关于加快转变发展方式集中推进本市城市更新高质量发展的规划资源实施意见》，构建了涵盖规划引领、资源统筹、项目计划、规划制定、实施建设、运营管理等环节的全周期城市更新模式。同时，还启动了首批10个商务楼宇更新试点，覆盖小陆家嘴、虹桥商务区、苏河湾等核心片区。

广州预计2026年完成城市更新投资2200亿元，新出让居住用地100%实施装配式建筑，城中村改造新建安置房模块化建筑比例提到15%。

2025年，广州继续推动“依法征收、净地出让”新模式。广州南沙全面推进7个已开工的城中村改造项目建设，谋划新增2个城中村改造项目，推动“旧模式”项目平稳实施。南沙区推动“依法征收、净地出让”新模式起步实施。南沙街广隆村、大涌村（上下街）城中村改造项目首次采用“依法征收、净地出让”的新模式推进项目。

深圳《关于规范城市更新实施工作的若干意见》，从计划、规划、税收优惠、融资支持等多方面来规范城市更新的实施、保障存量项目顺利推进。深圳在轨道交通工程土地整备中成功核发首张房票。此外，深圳还发放了首张城中村房票。其出台规范性文件，严控商业办公增量，审慎新增更新单元计划；另一方面，也在积极探索房票安置、保障房调整等创新机制。

《杭州市城市更新专项规划（2024—2035年）》，是浙江省首部获批的市级更新专项规划。在全市划定95个市级更新片区，并从中选取30个作为近期重点实施片区（如上城区老城传统风貌片区等），推行一体化统筹。

成都市住房和城乡建设局与成都市财政局联合印发《成都市城市更新行动计划(2024—2026年)》提出5项重点任务，包括城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造、 健全工作机制模式。

总体来看，各地对于城市更新的推进工作策略是“因地制宜”，无论是在金融产品的创新，还是在制度文件的规范，亦或是在改造模式的探索上，都在不断寻找可持续发展之道，平衡收益与风险。不过，从目前来看，重点城市将会走在更前面。

本文节选自《卓越指数 · 2026房地产卓越表现报告》
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